全過(guò)程工程咨詢(xún)背后的博弈
2018年11月初，國家發(fā)改委辦公廳和住建部辦公廳聯(lián)合發(fā)出了《關(guān)于推進(jìn)全過(guò)程工程咨詢(xún)服務(wù)發(fā)展的指導意見(jiàn)(征求意見(jiàn)稿)》，而當年3月，住建部就曾發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)全過(guò)程工程咨詢(xún)服務(wù)發(fā)展的指導意見(jiàn)(征求意見(jiàn)稿)》。
這兩個(gè)征求意見(jiàn)稿有什么關(guān)系？又反映了什么問(wèn)題？
自從2017年1月《國務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)建筑業(yè)持續健康發(fā)展的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)19號文）提出“鼓勵投資咨詢(xún)、勘察、設計、監理、招標代理、造價(jià)等企業(yè)采取聯(lián)合經(jīng)營(yíng)、并購重組等方式發(fā)展全過(guò)程工程咨詢(xún)，培育一批具有國際水平的全過(guò)程工程咨詢(xún)企業(yè)。政府投資工程應帶頭推行全過(guò)程工程咨詢(xún)，鼓勵非政府投資工程委托全過(guò)程工程咨詢(xún)服務(wù)。在民用建筑項目中，充分發(fā)揮建筑師的主導作用，鼓勵提供全過(guò)程工程咨詢(xún)服務(wù)”之后，EPC、全過(guò)程工程咨詢(xún)以及建筑師負責制一躍成為行業(yè)“熱詞”，也成為各地管理部門(mén)政策制定和企業(yè)未來(lái)轉型發(fā)展的“燈塔”。
2017年5月，住建部根據19號文發(fā)出了《關(guān)于開(kāi)展全過(guò)程工程咨詢(xún)試點(diǎn)工作的通知》，選擇了北京、上海、江蘇、浙江、福建、湖南、廣東、四川8省（市）以及中國建筑設計院有限公司等40家企業(yè)開(kāi)展全過(guò)程工程咨詢(xún)試點(diǎn)。三大“熱詞”由于在頂層設計的文件中只有簡(jiǎn)單的描述，在行業(yè)內雖然也一直有實(shí)踐，但沒(méi)有形成成熟和一致認可的定式，在理論層面和操作層面都處于探索階段，因此管理決策層以及各地方都有些不同的做法，除了發(fā)改委、住建部各自的“征求意見(jiàn)稿”，部分試點(diǎn)省（市）也各自出臺自己的指導意見(jiàn)，由于對一些關(guān)鍵問(wèn)題的理解不同，政策和做法也不盡相同。
開(kāi)展全過(guò)程工程咨詢(xún)有幾個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題，其一就是政策實(shí)施管理部門(mén)的分工，其次是其概念的內涵和外延，是否包括設計技術(shù)服務(wù)在內，聯(lián)合體算不算全過(guò)程？
發(fā)改委VS住建部
工程咨詢(xún)行業(yè)的管理職能一直以來(lái)在國家發(fā)改委，工程咨詢(xún)的定義也因此由發(fā)改委認定。從1984年到2017年，發(fā)改委（國家計委）在33年內發(fā)布了十多個(gè)有關(guān)工程咨詢(xún)的文件：1984年出臺的第一個(gè)文件認為工程咨詢(xún)是設計的拓展和延伸（此時(shí)工程設計歸發(fā)改委的前身，當時(shí)的國家計委主管）；1998年提出為固定資產(chǎn)投資全過(guò)程服務(wù)的咨詢(xún)設計服務(wù)體系；2001年參考國際上對工程顧問(wèn)的解釋提出工程咨詢(xún)包括8個(gè)方面內容；2010年宣布與菲迪克FIDIC一致。2017年9月《國務(wù)院關(guān)于取消一批行政許可事項的決定國發(fā)〔2017〕46號》，取消了由發(fā)改委實(shí)施的工程咨詢(xún)單位資格認定。隨即發(fā)改委出臺了《工程咨詢(xún)行業(yè)管理辦法》，重新明確了工程咨詢(xún)的服務(wù)范圍，對咨詢(xún)服務(wù)單位實(shí)行告知性備案管理。
在此之前發(fā)改委的文件，工程咨詢(xún)服務(wù)范圍包括宏觀(guān)和微觀(guān)兩個(gè)層面共七大類(lèi)。宏觀(guān)層面有規劃咨詢(xún)、項目前期咨詢(xún)、評估咨詢(xún)，微觀(guān)層面是指為工程項目提供決策實(shí)施和管理提供智力服務(wù)的，包括工程設計、招標代理、工程(設備)監理和工程項目管理。最新發(fā)布的《工程咨詢(xún)行業(yè)管理辦法》則歸為四大類(lèi)：
（一）規劃咨詢(xún)：含總體規劃、專(zhuān)項規劃、區域規劃及行業(yè)規劃的編制；
（二）項目咨詢(xún)：含項目投資機會(huì )研究、投融資策劃、項目建議書(shū)（預可行性研究）、項目可行性研究報告、項目申請報告、資金申請報告的編制、政府和社會(huì )資本合作（PPP）項目咨詢(xún)等；
（三）評估咨詢(xún)：各級政府及有關(guān)部門(mén)委托的對規劃、項目建議書(shū)、可行性研究報告、項目申請報告、資金申請報告、PPP項目實(shí)施方案、初步設計的評估，規劃和項目中期評價(jià)、后評價(jià)，項目概預決算審查，及其他履行投資管理職能所需的專(zhuān)業(yè)技術(shù)服務(wù)；
（四）全過(guò)程工程咨詢(xún)：采用多種服務(wù)方式組合，為項目決策、實(shí)施和運營(yíng)持續提供局部或整體解決方案以及管理服務(wù)。事實(shí)上是將原來(lái)的微觀(guān)層面整體歸類(lèi)為“全過(guò)程工程咨詢(xún)”。
住建部在去年3月發(fā)布的征求意見(jiàn)稿中對全過(guò)程工程咨詢(xún)的定義是：對工程建設項目前期研究和決策以及工程項目實(shí)施和運行（或稱(chēng)運營(yíng)）的全生命周期提供包含設計和規劃在內的涉及組織、管理、經(jīng)濟和技術(shù)等各有關(guān)方面的工程咨詢(xún)服務(wù)。而在兩部委的聯(lián)合征求意見(jiàn)稿中的說(shuō)法是“在項目決策和建設實(shí)施兩個(gè)階段，著(zhù)力破除制度性障礙，重點(diǎn)培育發(fā)展投資決策綜合性工程咨詢(xún)和工程建設全過(guò)程咨詢(xún)”，將住建部理解的全過(guò)程拆分為了項目決策和建設實(shí)施兩個(gè)階段，前者發(fā)展“綜合性工程咨詢(xún)”，后者才提“全過(guò)程工程咨詢(xún)”。
這便是為什么會(huì )有兩個(gè)征求意見(jiàn)稿出臺的背景，后者其實(shí)是對前者的否定，而且住建部也承認了這種解釋。多年來(lái)由于管理分工而造成的條塊分割一直是工程咨詢(xún)行業(yè)發(fā)展的阻礙，原本以為“全過(guò)程”會(huì )成為解決問(wèn)題的突破口，然而，發(fā)改委只簡(jiǎn)單地以“重新歸類(lèi)”的方式，一記“化骨綿掌”，一切回歸原點(diǎn)。
設計單位VS監理單位
在兩大部委的意見(jiàn)明確之后，全過(guò)程在“建設實(shí)施”階段的主要矛盾變成“資質(zhì)管理造成的企業(yè)業(yè)務(wù)范圍單一和全過(guò)程所需要的綜合資質(zhì)及全面服務(wù)能力”之間的矛盾。當下，設計單位和監理單位包括造價(jià)咨詢(xún)、招標代理等企業(yè)都提出要向全過(guò)程工程咨詢(xún)轉型，但業(yè)務(wù)能力相對全面的還是設計和監理。40個(gè)試點(diǎn)單位中有2家勘察單位，16家監理單位，其余的都是設計企業(yè)。從中也能看出一些傾向性。
全過(guò)程咨詢(xún)是由設計牽頭向上下延伸還是監理牽頭設計分包？這里其實(shí)有涉咨詢(xún)的廣義和狹義的概念，廣義的咨詢(xún)，包含技術(shù)咨詢(xún)、經(jīng)濟咨詢(xún)和管理咨詢(xún)等，而狹義的工程咨詢(xún)概念，與一些省市將監理、造價(jià)、招投標等協(xié)會(huì )合并成為“工程咨詢(xún)協(xié)會(huì )”相一致，其核心是“項目管理”，其中并不包括設計技術(shù)服務(wù)。
就在“全過(guò)程”的概念被提出之前，2016年底江蘇省發(fā)布了《關(guān)于推進(jìn)工程建設全過(guò)程項目管理咨詢(xún)服務(wù)的指導意見(jiàn)》，2017年3月上海市發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強本市建設工程項目管理服務(wù)的通知》，其中提到的項目管理包括工程項目前期策劃、項目設計、施工前準備、施工、竣工驗收和保修等全過(guò)程或若干階段的項目管理服務(wù)，基本等同于全過(guò)程工程項目管理。為此，上海到目前為止都沒(méi)有再出臺關(guān)于全過(guò)程咨詢(xún)的指導文件，因為管理部門(mén)認為兩者基本一致，沒(méi)有必要為了一個(gè)新的名詞而重新出臺一套政策。
如此來(lái)看，對于全過(guò)程工程咨詢(xún)有兩種理解方式，一種是全過(guò)程項目管理，一種則是設計+項目管理。
未來(lái)隨著(zhù)模式的成熟，無(wú)論什么樣的企業(yè)只要有能力都可以做全過(guò)程咨詢(xún)服務(wù)，但在目前的限制條件之下，監理和設計誰(shuí)更適合來(lái)牽頭，而各自的優(yōu)勢又在哪里？
早在1999年《關(guān)于加快勘察設計單位體制改革的若干意見(jiàn)（101號文）》中就提出，勘察設計單位要加快與國際工程咨詢(xún)業(yè)接軌的步伐,由單一功能的設計院向為建設項目全過(guò)程提供各種咨詢(xún)服務(wù)的工程公司。之后又提出設計單位要積極創(chuàng )建國際型工程公司、國際工程咨詢(xún)公司，大力發(fā)展建設項目總承包和項目管理。設計單位尤其是大型的工程設計單位早已具備了以設計為主導的工程總承包和全過(guò)程工程咨詢(xún)服務(wù)能力。“以設計為主導”的全過(guò)程咨詢(xún)，也是國際通行的模式。
另一方面，自1988年推行監理制度以來(lái)，國家一直在引導監理單位向工程咨詢(xún)和項目管理模式發(fā)展，事實(shí)上原建設部1989年發(fā)布的《建設監理試行規定》對監理業(yè)務(wù)的職責范圍與當下對全過(guò)程工程咨詢(xún)的業(yè)務(wù)范圍基本一致，分為建設前期、設計階段、施工招標階段、施工階段和保修階段。“歷史總是驚人的相似”——1995年，原建設部和原國家計委聯(lián)合印發(fā)《工程建設監理規定》廢止了原建設部發(fā)布的《建設監理試行規定》，工程建設監理的主要內容被描述為“控制工程建設的投資、建設工期和工程質(zhì)量；進(jìn)行工程建設合同管理，協(xié)調有關(guān)單位間的工作關(guān)系”，監理的職能被大大減化。如此看來(lái)，監理單位提出要職能“回歸”，大力發(fā)展“以大中型監理單位為主導，勘察設計企業(yè)為支持的全過(guò)程工程咨詢(xún)服務(wù)”似乎也“名正言順”。
其實(shí)設計和監理各有優(yōu)勢。設計是工程建設的靈魂，起著(zhù)先導作用，它引導其他工程咨詢(xún)業(yè)務(wù)的進(jìn)行，對于充分發(fā)揮投資效益、實(shí)現項目全生命周期的增值起著(zhù)關(guān)鍵作用。而且，在國際上，建筑設計公司通常向業(yè)主提供從項目前期至設計全程（含策劃、方案、招標圖、施工圖等）、招投標、施工監理等“一條龍”的全過(guò)程工程咨詢(xún)服務(wù)，這也是與UIA國際建協(xié)對建筑師職業(yè)責任的界定相一致。因此可以理解為全過(guò)程工程咨詢(xún)在建筑設計領(lǐng)域即是“建筑師負責制”。
監理單位的優(yōu)勢在于監管主體定位，除了施工監理之外，大中型的監理企業(yè)還開(kāi)展了項目管理、工程代建等業(yè)務(wù)，具有對建設項目工程管理的人才和能力，機構設置完備，有完善的項目管理體系、質(zhì)量安全管理體系等，在控制工程投資、質(zhì)量和安全，協(xié)調工程進(jìn)度等作用方面，具有先天的優(yōu)勢。
各自的優(yōu)勢很明顯，但也各有缺陷。設計企業(yè)技術(shù)服務(wù)能力強但普遍缺乏項目管理人才，不過(guò)，多年的項目管理和設計總包管理也為設計單位培養了一批復合型人才。如果建筑師負責制能盡快推行，成為常態(tài)，專(zhuān)業(yè)設計人員具備管理能力，那么設計單位必然是全過(guò)程工程咨詢(xún)服務(wù)的理想提供者。監理企業(yè)管理能力強，但要同時(shí)具備設計能力幾乎是要“轉身”而不是轉型。
而實(shí)際操作層面是否需要一個(gè)企業(yè)具備所有能力，其實(shí)也有不同的看法。
聯(lián)合體VS碎片化
自從工程總承包相關(guān)政策出臺之后，設計施工聯(lián)合體的總承包算不算真正意義上的“總承包”有不少爭議，而“全過(guò)程”是將每個(gè)珠子串聯(lián)起來(lái)的線(xiàn)還是“項鏈”本身？其中包括不包括設計？如何組織才不是“碎片化”？聯(lián)合體是否算“拼接”？幾家可以組成聯(lián)合體？一家牽頭，其他環(huán)節能否分包或是轉委托？
所謂“碎片化”是指“鐵路警察各管一段”，工程實(shí)施各個(gè)環(huán)節由設計、造價(jià)咨詢(xún)、招標代理、監理等機構各自獨立執行，相互之間缺乏聯(lián)動(dòng)。住建部的征求意見(jiàn)稿中明確“可由一家具有綜合能力的工程咨詢(xún)企業(yè)實(shí)施，或可由多家具有不同專(zhuān)業(yè)特長(cháng)的咨詢(xún)企業(yè)聯(lián)合實(shí)施”，并鼓勵“聯(lián)合經(jīng)營(yíng)、并購重組”。而有不少專(zhuān)家認為，實(shí)施過(guò)程中如果將設計、造價(jià)、招標、監理企業(yè)進(jìn)行簡(jiǎn)單“整合”，很可能演化為“碎片化”咨詢(xún)的“拼接”，也達不到“全過(guò)程”的初衷。
8個(gè)試點(diǎn)省市出臺的指導意見(jiàn)各不相同。目前明確允許分包的地區有：福建、廣東、廣西和江蘇；明確允許聯(lián)合體投標的地區有：福建、四川、廣西和江蘇；四川和廣西僅允許由兩家企業(yè)組成的聯(lián)合體；福建和四川省在全過(guò)程工程咨詢(xún)服務(wù)的范圍中都提到了設計服務(wù)；四川省在委托方式中也提到了“依法應當進(jìn)行招標的項目，當實(shí)行全過(guò)程工程咨詢(xún)服務(wù)管理時(shí)，只需對勘察設計、工程監理其中一項進(jìn)行招標即可，其他咨詢(xún)服務(wù)可直接委托給同一家咨詢(xún)單位”；福建省也提到“經(jīng)過(guò)依法發(fā)包的全過(guò)程工程咨詢(xún)服務(wù)項目，不再另行組織規劃、可研、評估、勘察、設計、監理、造價(jià)等單項咨詢(xún)業(yè)務(wù)招標。接受委托的全過(guò)程工程咨詢(xún)服務(wù)單位可以是一個(gè)單位”，因此福建和四川省都允許承接全過(guò)程工程咨詢(xún)業(yè)務(wù)的企業(yè)承擔同一項目的設計，但不能承擔施工和材料設備供應。
其中廣東提出“1+N”模式，“1”是指全過(guò)程工程項目管理（必選項），“N”則指各階段。而服務(wù)計費也采取“1+N”疊加計費模式。從目前的實(shí)踐來(lái)看，尤其在建筑類(lèi)項目中，這種方式在實(shí)現中更容易操作。比如上海同濟工程咨詢(xún)有限公司提出的“1+X”服務(wù)模式，就是以項目管理為統領(lǐng)，牽頭其他階段的技術(shù)和服務(wù)，與廣東提出的“1+N”模式基本同義。但是這種模式是否與國際接軌，而以“設計為主導”又如何體現？
也有專(zhuān)家認為，“1+N”的“糖葫蘆式”模式并沒(méi)有脫離“項目管理”的認知框架，各種專(zhuān)業(yè)咨詢(xún)之間仍然是離散的，甚至于加劇了“碎片化”，還增加了一個(gè)利益群體，不但不能節約造價(jià)，業(yè)主還要多支付集成管理費。即使這個(gè)“1”是指“設計”，也不是真正的“全過(guò)程”。
盡管還有很多問(wèn)題“說(shuō)不清”，也因此大家都能積極爭取，比如最近造價(jià)咨詢(xún)行業(yè)就提出，全過(guò)程工程咨詢(xún)的核心是通過(guò)整合與集成構成“管理創(chuàng )造價(jià)值”的過(guò)程，因此以投資控制為核心的全過(guò)程咨詢(xún)服務(wù)，從成本管理向投資控制和價(jià)值工程方面拓展，具備得天獨厚的優(yōu)勢。每類(lèi)企業(yè)都能從中看到機會(huì )、找到佐證其優(yōu)勢的“理論依據”、能“蹭熱度”的政策就是一個(gè)好政策。期望通過(guò)企業(yè)的不斷實(shí)踐，從項目實(shí)操層面不斷跨越一個(gè)個(gè)障礙，從而實(shí)現真正的與國際接軌的“全過(guò)程”。
（本文來(lái)源于《建筑時(shí)報》第500期（2019年3月4日）第5版，作者：李武英）